Financiamiento

Presentación

El financiamiento para el desarrollo, es considerado como un tema transversal de la cooperación internacional. Sin embargo, para comprender sus alcances y limitaciones, ese concepto debe enmarcarse en lo que se ha denominado “arquitectura de la ayuda internacional”, que implica todo un conjunto de reglas e instituciones que gobiernan los flujos de la ayuda económica, -financiera, en especie o cooperación técnica y científica- a la que se le puede atribuir un valor monetario.

El propio desarrollo histórico de la cooperación internacional para el desarrollo ha ido condicionando y delineando esa arquitectura a través del tiempo, dotándola de diferentes significados y dimensiones en función de los actores, objetivos y temas que han ido surgiendo en la agenda internacional de desarrollo.

De esa manera, se pueden identificar dos bloques principales dentro del tema del financiamiento para el desarrollo: el primero es el sistema tradicional de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y el segundo hace referencia justamente a una nueva arquitectura de la ayuda, como varios autores coinciden en llamarla.

Esa nueva arquitectura conlleva retos pero también nuevas oportunidades dentro de la cooperación internacional. La aparición de nuevos objetivos, actores y herramientas implican un replanteamiento de la forma en que opera el financiamiento para el desarrollo, ya que la dimensión y complejidad de los nuevos problemas globales requieren un cambio en la naturaleza de las respuestas para disminuir sus impactos en la sociedad global.

El documento titulado la “La cooperación internacional y el financiamiento para el desarrollo”, provee un marco histórico general, que va desde el Plan Marshall hasta los nuevos consensos internacionales como los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el Consenso de Monterrey, abordando varios hechos relevantes que fueron delineando el sistema de la ayuda oficial al desarrollo, hasta llegar justamente a la nueva arquitectura de la ayuda, misma que, como ya se ha mencionado, comprende otros objetivos, actores y herramientas, que tradicionalmente no habían estado presentes en la agenda de la cooperación internacional.

La Cooperación Internacional y el Financiamiento para el Desarrollo

                                                                                                    Erika C. Veloz Gutiérrez

De acuerdo a Alburquerque, la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CIPD) puede definirse como:

“el conjunto de actividades desplegadas por los países desarrollados que, implicando alguna transferencia de recursos concesionales a los países subdesarrollados, tienen como finalidad principal la de ayudar a superar la difícil situación existente en estos últimos países. Dichas actividades o relaciones de cooperación no incluyen únicamente las donaciones unilaterales o concesiones sin contraprestación realizadas por los países donantes a los subdesarrollados, sino que integran igualmente otro tipo de relaciones de beneficio mutuo para ambas partes, esto es, que implican ventajas tanto para los países donantes como para los países receptores” (Alburquerque, 1991:23).

Esa definición hace referencia a un elemento transversal a las diferentes modalidades de la cooperación y que es el Financiamiento para el Desarrollo, concepto que debe enmarcarse en lo que se ha denominado arquitectura de la ayuda que no es mas que el conjunto de reglas e instituciones que gobiernan los flujos de ayuda económica y financiera, además de contemplar otro tipo de asistencias que también pueden contabilizarse financieramente, es decir, “no toda la ayuda se da vía transferencia monetaria, sino que también se puede dar en especie o cooperación técnica y científica a la que se le puede asignar un valor monetario” (Cruz, 2008:16).

El financiamiento dentro de la cooperación internacional para el desarrollo, puede considerarse entonces como una herramienta fundamental de dicha cooperación, mediante el cual, se busca la consecución de objetivos previamente identificados y que están relacionados con el desarrollo de los países receptores. En este sentido, es necesario mencionar que el proceso histórico de la arquitectura de la ayuda, no ha seguido un proceso lineal. El propio desarrollo histórico de la cooperación ha ido delineando esa arquitectura, dotándola de diferentes significados y dimensiones en función de los actores, objetivos y temas que van surgiendo en la agenda internacional de desarrollo.

Es así que el presente documento expone un panorama histórico general de cómo se ha dado la conformación del sistema de la ayuda al desarrollo, a tal punto que en la actualidad, ya se habla de una nueva arquitectura de la ayuda, que comprende determinados objetivos, actores y herramientas, que tradicionalmente no habían estado presentes en la cooperación internacional para el desarrollo.

De la Ayuda Tradicional a la Nueva Arquitectura del Financiamiento para el Desarrollo. Parte I

a) Antecedentes históricos del Financiamiento para el Desarrollo

De acuerdo a José Antonio Sanahuja (2000), la aparición de la ayuda al desarrollo y su actual fisonomía es el resultado de tres dinámicas históricas que han dado forma al sistema internacional contemporáneo: la confrontación Este-Oeste y el bipolarismo; el proceso de descolonización y el conflicto Norte-Sur y por último, la etapa de la globalización. A continuación, se realiza un breve resumen de cada una de estas etapas.

Respecto a la confrontación Este-Oeste, las motivaciones estratégicas, principalmente de las superpotencias, justificaron y orientaron considerablemente la ayuda económica durante el periodo de la Guerra Fría. El Plan Marshall de 1947, marcó la división de Europa, la estrategia de contención del comunismo y el enfrentamiento bipolar, pero también, es uno de los acontecimientos fundacionales de la cooperación al desarrollo (Sanahuja, 2000: 64).

Es importante mencionar que Europa Occidental fue la principal destinataria de ayuda económica hasta que terminó el Plan Marshall. Ya en la década de los cincuenta la ayuda se extendió a los países del entonces llamado tercer mundo, en un contexto en el que las acciones de los donantes, estaban condicionados por su agenda de seguridad nacional. Sin embargo, fue a partir de la década de los sesenta que el desarrollo se convirtió en un objetivo expreso de la cooperación internacional.

Fue así como Estados Unidos impulsó la creación del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) en 1960, como parte de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). La importancia del CAD en la cooperación internacional, pero principalmente en la Ayuda Oficial al Desarrollo o AOD, se debe fundamentalmente a que ha sido el foro en el que se han discutido la orientación y las características de la mayor parte de la misma (López y Molina, 2000: 55). No obstante, el CAD fue creado “con el propósito de que las nacientes políticas bilaterales de cooperación de los países de Europa, en los que el vínculo postcolonial tenía mucho peso, también fueran funcionales a los intereses estratégicos de Occidente, en cuya definición, obviamente, Estados Unidos tendría un papel clave”. (Sanahuja, 2000: 67).

El incipiente sistema de la ayuda internacional, tampoco puede verse al margen de las realidades geopolíticas de la época. El sistema de las Naciones Unidas, y las instituciones de Bretton Woods se convirtieron en escenarios del conflicto bipolar, atendiendo principalmente a los intereses de los países de Occidente.

Al finalizar la Guerra Fría, los intereses estratégicos y de seguridad siguen estando presentes, menciona Sanahuja. “La vinculación casi automática que se establece entre intereses nacionales, seguridad nacional, política exterior del Estado y ayuda externa; el peso reducido de la ayuda multilateral frente a la ayuda bilateral, la presencia hegemónica de Estados Unidos y del occidente industrializado y la distribución del poder en el conjunto del sistema de ayuda, y en particular las instituciones financieras multilaterales son algunas de esa consecuencias”. (Sanahuja, 2000: 68).

Respecto al conflicto Norte-Sur, es importante mencionar que a partir de la creación del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, surgió un marco institucional caracterizado por el libre juego de las fuerzas del mercado, contexto en el cual, según la perspectiva liberal, el crecimiento económico y el desarrollo de los países del sur sería el resultado de los intercambios comerciales y de la inversión privada. En este marco, el papel de la ayuda pública sería muy reducido y de carácter complementario respecto de los flujos privados, limitándose a ámbitos en los que existieran “fallos” del mercado. (Sanahuja, 2000: 70). Sin embargo, ello significó que la banca internacional y el capital privado se mostraran reacios a invertir y/o otorgar créditos debido al gran potencial del riesgo e inestabilidad de los países recién independizados. Si alguno de ellos lograba obtener algún crédito generalmente era con tipos de interés y condiciones mucho más altas que las vigentes en el mercado internacional.

Los países en desarrollo buscaron nuevas formas de obtener mayores financiamientos y recursos de carácter concesional. Surgió entonces la iniciativa del Fondo Especial de Naciones Unidas para el Desarrollo Económico (SUNFED, por sus siglas en inglés), el cual, se financiaría con contribuciones obligatorias y progresivas; los créditos tendrían un alto grado de concesionalidad y se otorgarían conforme a criterios basados en el nivel de desarrollo del país receptor, además de que se gobernaría de acuerdo a las reglas de Naciones Unidas (Un Estado, un voto). Sin embargo, hacia 1958 los países industrializados aceptaron conceder financiamiento concesional, pero sólo si se canalizaba a través del Banco Mundial.

Para septiembre de 1959, Estados Unidos propuso la creación de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) dentro del grupo del Banco Mundial, organización que se financiaría a través de contribuciones voluntarias. Esta iniciativa dio fin al SUNFED, estableciéndose en su lugar un Fondo mucho más limitado para actividades de preinversión: El Fondo Ampliado de Asistencia Técnica (UNSF). En 1965, dicho Fondo se fusionó con el Programa Ampliado de Asistencia (EPTA) dando lugar al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Los hechos ocurridos han tenido consecuencias duraderas en la arquitectura de la ayuda, ya que se definió una división de tareas, en el que el “núcleo duro” de las políticas de desarrollo quedó en manos del Grupo del Banco Mundial, al controlar el acceso al capital de inversión. En Naciones Unidas quedaron las actividades de asistencia técnica, salud, educación y la ayuda humanitaria, es decir, el “área blanda” (Singer, 1995: 24).

A inicios de la década de los sesenta, Estados Unidos aprobó la creación del Banco Interamericanos de Desarrollo (BID), al que poco después se sumarían el Banco Africano de Desarrollo (1963) y el Banco Asiático (1966). “No obstante, su autonomía real ha estado limitada por la necesidad de mantener como sus accionarios a los países de la OCDE”.

En la década de los setenta, la “diplomacia económica” de los países en desarrollo logró algunos avances en el diálogo Norte-Sur. Un ejemplo de ello se dio en el marco de la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) de 1964, que estableció el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), el cual, mejoró el acceso de las exportaciones de los países en desarrollo a los mercados de los países más avanzados.

Es importante mencionar que en 1972, en el marco de una Conferencia sobre Comercio y Desarrollo, las Naciones Unidas adoptaron en la resolución 61 el objetivo de destinar el 0.7% del Producto Interno Bruto de los países del Norte a AOD para los países empobrecidos del Sur. En 1975, se firmó la 1ª Convención de Lomé, la cual, pretendió establecer un modelo de cooperación integral y avanzado, de carácter contractual, con instituciones paritarias, y basado en una combinación de preferencias comerciales no recíprocas, ayuda financiera y apoyo a los precios de exportación de las materias primas. En esa década, se creó además la única institución financiera de las Naciones Unidas: el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA).

Sanahuja hace referencia a que los países del sur tuvieron cierta capacidad de influencia en esa década con la aparición del financiamiento concesional, el surgimiento de las nuevas instituciones de ayuda, el establecimiento de nuevas preferencias comerciales no recíprocas para los países en desarrollo, entre otras cosas. Sin embargo, estos cambios enfrentaron acciones que buscaban contrarrestar el funcionamiento de las medidas mencionadas por parte de los países industrializados. Por ejemplo, en el ámbito comercial, las preferencias concebidas fueron contrarrestadas por acciones proteccionistas; en lo financiero, el capital privado y en especial los préstamos de bancos internacionales, fueron los que en realidad cubrieron la mayor parte de las necesidades de financiamiento de los países en desarrollo, las cuales se incrementaron considerablemente en las dos décadas siguientes debido al crecimiento de sus economías y la fuerte dependencia de divisas del modelo de industrialización que se adoptó, dando origen a un incremento del endeudamiento externo y a partir de 1982 a una crisis que llegó a ser calificada como “crisis del desarrollo” (Griffin, 1991: 679).

Con la crisis de la deuda de 1982 se inicia un proceso generalizado de crisis del “Estado desarrollista” y de abandono de las políticas económicas nacionalistas y de adopción de un nuevo modelo económico de carácter neoliberal denominado Consenso de Washington, el cual, es en buena medida resultado de la aplicación de los programas de ajuste estructural y reforma económica de las instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Este Consenso se convirtió en un instrumento que impulsaba reformas encaminadas a la apertura externa, la liberalización comercial, la eliminación de restricciones a la inversión extranjera y actuación de las empresas transnacionales, dando lugar a lo que hoy se conoce como globalización (Sanahuja, 1994: 31-33). El significado de estas políticas expresó una nueva relación de fuerzas entre los países industrializados y los países en desarrollo, mucho más desfavorable para estos últimos.

De la Ayuda Tradicional a la Nueva Arquitectura del Financiamiento para el Desarrollo. Parte II

b) La Nueva Arquitectura del Financiamiento para el Desarrollo

A mediados de la década de los noventa, comenzó a formarse una nueva arquitectura de la ayuda al desarrollo, misma que está plasmada en nuevos consensos internacionales como los Objetivos del Desarrollo del Milenio (2000) y el Consenso de Monterrey, (2002).

Esta nueva arquitectura, de acuerdo a Olivié y Sorroza, se basa en los siguientes principios de la cooperación internacional:

1) una visión estratégica de la cooperación al desarrollo;
2) apropiación (ownership) de los procesos de desarrollo por parte de los beneficiarios y receptores;
3) la participación de la sociedad civil de los países receptores de ayuda en los procesos de desarrollo y;
4) una mayor coordinación de los actores implicados a diferentes niveles, es decir, una mayor coordinación entre donantes, entre instituciones financieras internacionales y entre donantes y receptores (Olivié y Sorroza, 2006: 17).

La visión cortoplacista que ha caracterizado la mayor parte de las acciones en materia de cooperación internacional, da origen a la necesidad de cambiar la visión estratégica que ha dominado el financiamiento para el desarrollo, “el enfoque táctico de la cooperación internacional ha dado lugar a un cierto aislamiento de las actividades que se derivan de los flujos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), respecto de otras también relevantes para el desarrollo del país receptor como las derivadas de las relaciones comerciales y financieras que se dan entre donantes y receptores”. (Olivié y Sorroza, 2006: 18). Es importante mencionar que esa visión ha predominado en los donantes bilaterales. Las Instituciones Financieras internacionales han incorporado una visión más estratégica en materia económica. El propio consenso de Washington al que se hizo referencia anteriormente es un ejemplo de ello.

Algunos otros autores, han señalado incluso que el sistema tradicional de la AOD, se encuentra en una etapa “terminal” debido a un cambio de objetivos, actores e instrumentos que caracterizan a ese sistema tradicional. A continuación se hace referencia brevemente a cada uno de estos cambios.

Redefinición y aumento de objetivos. En una primera etapa, se puede observar que los objetivos de la ayuda se enfocaban al crecimiento económico de las naciones más pobres, los presupuestos estaban enfocados a la refinanciación de los países en desarrollo, deudas públicas, crisis humanitarias y a enfrentar las consecuencias sociales de los programas de ajuste estructural. Sin embargo, empezó a gestarse una transformación de la estructura de la asistencia al desarrollo: la ayuda comenzó a enfocarse mucho más en las personas y menos hacia el crecimiento económico. Temas nuevos como la prevención del conflicto; enfermedades pandémicas, SARS, la gripe aviaria y el Ébola, el calentamiento global, la seguridad alimentaria han ocupado un lugar muy importante en la agenda de cooperación internacional para el desarrollo.

Se definen así tres objetivos fundamentales en la nueva arquitectura de la ayuda:

a) Acelerar la convergencia económica de las naciones en desarrollo y las economías industrializadas.
b) Proveer el bienestar humano (conceptualizado en los ODM como el acceso universal a los servicios esenciales).
c) Encontrar soluciones para la preservación de los bienes públicos globales. (Severino y Ray: 2009: 2-4).

Número creciente de actores. El segundo cambio tiene que ver con el número creciente de actores en el financiamiento para el desarrollo. Inclusive se puede hablar ya de un “mercado de la ayuda” (Michael Klein, 2005). Estos actores van desde las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), las fundaciones privadas, los empresarios, nuevas agencias de cooperación internacional y gobiernos locales. Sin embargo, el problema de que haya muchos participantes en el “mercado de la ayuda” implica un reto para medir la eficiencia y la coherencia del financiamiento para el desarrollo.

Nuevas herramientas e instrumentos de financiamiento. La combinación de objetivos y actores ha traído nuevas cajas de herramientas, aunque es importante mencionar que los canales y recursos tradicionales de la ayuda no están siendo reemplazados de ninguna manera. Muchos problemas del desarrollo tradicionales requieren soluciones tradicionales (infraestructura estándar o de salud necesitan ser financiados por préstamos y recursos de los estados, por ejemplo).

Las nuevas herramientas y/o instrumentos pueden ser mecanismos de impuestos o cuasi impuestos (como los impuestos a los pasajes aéreos); incremento de la inversión en el capital de riesgo; incremento en la interconexión de los mercados financieros mecanismos de aseguramiento, esquemas de garantía, acuerdos de mercados avanzados; nuevos canales de ayuda tales como los fondos y programas globales verticales; instrumentos de prestación contingentes entre otros.

Es importante mencionar que una de las características de estas nuevas herramientas para el desarrollo tienen un efecto: la corrección de algunos de los excesos y límites de las corrientes del mercado. (Severino y Ray: 2009: 10).

Ahora bien, la nueva arquitectura de la ayuda, también ha estado condicionada por un cambio en la filosofía respecto a la medición de los impactos del financiamiento para el desarrollo. Ya no se está midiendo el impacto en el crecimiento económico del país receptor sino en la redistribución social a largo plazo, es decir, en el bienestar de las personas.
Por otro lado, hay un esquema dentro de esa arquitectura de la ayuda y que está basada en la voluntariedad. Dicho esquema, de acuerdo a Severino y Ray debiera observar tres aspectos:
a) La donación no debería estar basada solamente en los donantes de los países desarrollados;
b) La estabilidad en el tiempo no debería basarse en las contribuciones obligatorias sino en un incremento de la buena voluntad del público en general; el internet como un mecanismo de pago automático debería manejar el sistema, así se minimizan costos.
Los nuevos problemas globales requieren un cambio en la naturaleza de la respuesta. La vieja escuela del desarrollo ha tendido a concretarse en los resultados “proyecto por proyecto” o “programa por programa”; los recursos se han destinado a actividades específicas (construcción de escuelas, presas o a subsidiar el presupuesto de salud de un país). Además, la acumulación de un número suficiente de proyectos ha fomentado la espera de producir resultados de desarrollo macroeconómicos.

La ayuda al desarrollo recientemente ha experimentado un cambio: ir más allá de la lógica de “proyecto por proyecto” para buscar más efectos sistémicos. Es importante mencionar que en esta nueva arquitectura, se está dando una combinación entre lo público y lo privado. Un ejemplo de ello se puede ver en las organizaciones de migrantes, los bancos privados y las agencias de cooperación que han empezado a trabajar juntos para reducir los costos de las transferencias y proveer de incentivos para canalizar las remesas a las inversiones.

Estamos frente a un nuevo sistema que conlleva retos pero también nuevas oportunidades dentro de la cooperación internacional para el desarrollo. Los nuevos problemas globales requieren un cambio en la naturaleza de la respuesta para disminuir sus impactos en la sociedad internacional. Probablemente la nueva arquitectura de la ayuda conlleva en sí misma, varios aspectos a consolidarse, no obstante, la aparición de otros actores y nuevas herramientas de financiamiento pueden ser considerados justamente como nuevas oportunidades para alcanzar objetivos, claros y realistas en materia de desarrollo.